土地开发强度不可再似是而非

土地开发强度不可再似是而非

笔者认为目前政府有关部门要做的并不是闲置那些土地开发强度较高的城市，相反，而是要给这些城市配置更多的建设用地，这样才是让“市场在资源配置中起决定性作用”。

最近，一则“苏南已渐无地可用”的信息在网上流传，引发公众注意。据报道，根据国家发改委批准江苏省的土地利用总体规划，到2020年全省建设用地总规模为3335.5万亩，目前所剩无几。包括南京在内，苏南不少行政区(市)建设用地已超过土地利用总规确定的建设用地总量。而据此前于7月3日召开的江苏省节约集约用地联席会透露的信息，江苏省土地开发强度达20.99%，居全国各省前列；其中无锡已超国际警戒线，苏州、南京、常州逼近国际警戒线，扬州、泰州、南通三市开发强度逼近20%的国际公认宜居标准。

事实上，这并不只是江苏一地现象。在今年早些时候，媒体也曾爆出“珠三角多市土地开发强度超警戒线、深圳最高逼近50%”的报道，据珠江三角洲全域规划项目公布的一项研究显示，珠三角建设用地三十年来增加了近五倍，2013年国土开发强度已达16.49%，其中深圳开发强度最高，接近50%。

什么是土地开发强度？通常来说，土地开发强度是指建设用地总量占行政区域面积的比例，在一般情况下，土地开发强度越高，土地利用经济效益就越高；而土地开发强度不足，也就是土地利用不充分的代名词。通常来说，经济发达地区的土地开发强度大，而欠发达地区的土地开发强度小。事实也正是如此，以江苏为例，地处苏北的盐城其土地开发强度是12.9%，而苏州的土地开发强度则达到28.8%。如果照此解释，土地开发强度应该越大越好，为什么目前深圳等地的高土地开发强度会受到质疑？

一个最为主要的原因可能是土地开发强度的提高，也就是建设用地增加会导致人的生存环境受到影响。国内规划学界通常会以香港为例来说明土地开发强度不宜过大，因为香港的土地开发强度只有19%，集约利用土地给香港留下了很多珍贵的土地。不过需要指出的是，香港模式在学界也备受质疑，很重要的一个原因是，由于严格控制建设用地，土地供应不足使得香港房价远超普通市民承受能力。

同时还需要提及的一个事实是，尽管规划学界认为控制土地开发强度有利于城市的良好生态环境，但这样的论证实际上并不存在，因为对城市周边地区严格控制建设用地，对城市中心地带的生态环境并不会产生直接影响。一个最简单的例子，上海外环线外的植被和内环线里的住宅区并无直接关系。也正是从这个意义而言，那些认为土地开发强度过高会影响环境的看法实际上是有问题的。

更为重要的是，在中国这样一个处在城市化巨变的国度中，要控制土地开发强度实际上也存有很大问题。截至2014年末，中国城镇常住人口为74916万人，占总人口比重54.77%，与发达国家80%以上的城市化率相比，中国的城市化还有很大空间，还会有20%左右、将近2亿人口要从农村转移到城市，这意味着目前的城市规模还将进一步扩大。这些新增加的非农人口会到哪里去？从过去的经验看，他们更可能是到那些目前土地开发强度已经很大的城市，而不是那些土地开发强度较小的城市。

不妨以江苏为例。如上所述，盐城以12.8%的土地开发强度名列江苏最低，之所以土地开发强度低，并不是因为当地政府保持了低强度，而是因为经济发展使然。2010年第六次全国人口普查数据表明，盐城全市常住人口7260240人，这与第五次全国人口普查相比，10年共减少832001人，达到10.28%。这么多的人口到哪里去了？很多是转移到了无锡、苏州和南京等经济发达区域。比如苏州从2000年到2010年这10年间共增加了3549221人，增长51.31%。而在增加的人口中，外来人口达到5391383人。这些外来人口从哪里来？毫无疑问，应该有不少是来自盐城。问题于是来了，当一个地区的经济在持续发展、人口在逐步流入时，地方政府再去严格控制土地开发强度是否妥当？

尽管很多人都在主张就近城镇化，但过去的经验表明，就近城镇化可能只是一厢情愿；更为重要的是，在很多中小城镇进行就近城镇化，可能会让生态更加脆弱，而不是像主政者设想的那般田园诗意。一个最为直接的原因是，对于绝大多数的公共服务而言，大城市才可能有规模效应，而不是相反，而这也是城市化的根本逻辑。2011年，全国人均建设用地为175.6平方米，而农村人均建设用地为220.5平方米。换句话说，只有当苏州等地集聚了更多的人口，或者说当地的土地开发强度增加时，全国范围内才会减少建设用地。

也正是如此，笔者认为政府部门不必对很多城市逼近30%的土地开发强度而忧心忡忡。当然，中国土地开发强度过高除了城市化因素之外，还有一个可能的原因是土地市场的价格机制被扭曲而不起作用，由此导致很多土地成为建设用地后一直被闲置。比如说全国县级以上城市大都设有开发区，但那里的开发区土地浪费严重，只要拍拍脑袋就知道，是中西部地区的中小城市。但问题在于，自2003年以来，建设用地指标相对越来越多地向中部和西部省份配置，相应的，东部地区在建设用地指标当中所占有的份额明显下降。在东部仍然是主要的劳动力流入地区的情况下，土地供给所占的份额却逐渐下降，于是就出现了东部地区的地价和房价快速上涨现象。

也正是如此，笔者认为目前政府有关部门要做的并不是闲置那些土地开发强度较高的城市，相反，而是要给这些城市配置更多的建设用地，这样才是让“市场在资源配置中起决定性作用”。譬如，回到江苏来，显然更为合理的办法是在苏州和无锡增加建设用地，而不是在土地开发强度更小的盐城。

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